No início dos anos 1990, a cabeça do senador Eduardo Suplicy (PT-SP) fervilhava com uma única ideia: renda mínima. O plano era fazer o Estado dar dinheiro aos mais pobres. Ao mesmo tempo, economistas que não se definiam como “de esquerda” estudavam o assunto. Ricardo Paes de Barros, com pós-doutorado pelas universidades de Yale e Chicago (hoje na Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República), e José Márcio Camargo, doutor em economia pelo Massachusetts Institute of Technology, o MIT (hoje na PUC-RJ), estavam entre os primeiros defensores desse tipo de estratégia. Conhecida como “focalização”, ela consiste em dar o dinheiro a quem precisa e liberá-lo para gastar como acha melhor. Em troca, o Estado exige algo, como cuidados com a educação e a saúde dos filhos. Mais de 20 anos depois, o conceito se estabeleceu e se difundiu. Talvez até demais.
O Brasil virou o país das bolsas. Pelo menos sete Estados as oferecem, além de prefeituras e do governo federal, numa volúpia assistencial que irmana ideologias e partidos. Para os governos, criar novos programas de garantia de renda é tentador. Eles têm apelo eleitoral evidente e, com custo relativamente baixo, podem reduzir (ou mascarar) os efeitos de problemas sociais. As bolsas já existentes no país beneficiam uma diversidade de grupos, como estudantes, idosos, pescadores, atletas e prejudicados pela seca. Outras estão a caminho. Há pelo menos três em avaliação no Congresso. Nos próximos meses, candidatos a presidente e a governador dificilmente defenderão o fim de bolsas existentes e, provavelmente, proporão a criação de outras. Por isso, o eleitor precisa saber identificar que propostas têm fundamento, objetivos razoáveis e chances reais de cumpri-los.
Em primeiro lugar, é importante adequar as expectativas em relação a esses programas. Se bem aplicada, a garantia de renda mínima tem papel comprovado na diminuição da pobreza e da desigualdade. Mas esse papel é auxiliar. O Bolsa Família respondeu por 13% na redução da desigualdade no Brasil entre 2001 e 2011, segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Além do benefício direto, ele tem um efeito virtuoso difícil de medir. Para famílias com renda incerta, contar com uma receita segura para os meses à frente pode funcionar como incentivo ao consumo e à criação ou ampliação de pequenos negócios próprios. Os dois fenômenos beneficiam outros negócios e outras famílias do entorno, num efeito em cadeia. Em novembro, no Fórum Mundial de Seguridade Social, no Catar, o Bolsa Família ganhou um prêmio de reconhecimento por Desempenho Extraordinário em Seguridade Social. Desde 2001, o Banco Mundial, defensor do conceito, ajudou mais de 120 delegações que visitaram o Brasil a fim de entender detalhes da proposta. A partir do Brasil e do México, outro país pioneiro, a ideia se espalhou. Na América Latina, em 2007, uma em cada 17 famílias estava cadastrada em programas do tipo. Essa fatia avançou para uma família em cada cinco atualmente, segundo o Banco Mundial. Com a proliferação, também ficou mais fácil ver as experiências mais benéficas para a sociedade e as que são mera picaretagem.
O programa mexicano Oportunidades tem uma peculiaridade ousada: dá prioridade à educação das meninas. O avanço delas na escola rende à família mais dinheiro que o avanço dos meninos (também recompensado). O programa foi concebido assim porque percebeu-se que as famílias pobres com filhos de ambos os sexos tendiam a manter os garotos na escola e a retirar as garotas, para que elas trabalhassem. O Oportunidades nasceu em 1997, com o nome de Progresa. Logo nos primeiros anos, elevou em 20% o número de meninas matriculadas, entre as famílias beneficiadas. Os resultados gerais foram impressionantes – a pobreza caiu 5% no primeiro ano e 18% no segundo. Hoje, quase 6 milhões de famílias mexicanas, a maior parte em áreas rurais, fazem parte do Oportunidades. Santiago Levy, cientista social e ex-ministro das Finanças do México, é uma das cabeças responsáveis pelo programa. Em 2006, no livro Progress against poverty (Progresso contra a pobreza), Levy extraiu da experiência mexicana lições úteis para os brasileiros.
Ele afirma que bolsas condicionais precisam ter foco e estimativa de duração – ao menos uma projeção de cobertura populacional e tempo necessário para atingir o objetivo. O Bolsa Família peca por não ter nenhuma das duas. Não há limite para o número de famílias que poderão ser beneficiadas, nem há projeção de quanto tempo ele deve ser mantido.
Além de garantir renda a famílias pobres e de quebrar o ciclo de perpetuação da pobreza, as bolsas geram outros efeitos. Elas acarretam uma redistribuição em que o governo recolhe dinheiro de todos os contribuintes e o transfere a um grupo de cidadãos selecionados. Isso só tem sentido se o benefício a esses cidadãos for considerado de interesse coletivo. Uma das bolsas consiste em dar incentivo financeiro a estudantes mais pobres em troca do mérito escolar. Se o aluno estudar mais, toda a família ganha – e, espera-se, a sociedade também, pois o bom aluno que faz a família ganhar mais pode se tornar também um modelo para os outros alunos com quem convive. É o caso de uma bolsa adotada em Minas Gerais em 2011, sob a marca Banco Travessia. Por esse programa, a família ganha mais benefícios à medida que os filhos obtenham melhores notas escolares, que os pais façam cursos profissionalizantes e conquistem emprego formal. Tenta-se, assim, acabar com o dilema em alguns lares pobres que recebem o Bolsa Família: os adultos temem perder o benefício se aceitarem um emprego. Segundo uma pesquisa feita pela Confederação Nacional do Transporte com o instituto MDA, divulgada em fevereiro, 20% dos beneficiados prefeririam manter o benefício a trabalhar com registro.
Os benefícios no programa mineiro vêm na forma de “travessias” – moedas fictícias que podem ser trocadas por até R$ 5 mil no prazo de três anos, duração máxima do programa por família. Elas são perdidas, caso os filhos deixem a escola. Iniciativa semelhante existe no programa Melhor Jovem, do Rio de Janeiro, para estudantes do ensino médio. Lógica similar segue o programa Chapéu de Palha, em Pernambuco. Pescadores e produtores de frutas e cana recebem benefícios na entressafra ou no período em que não podem pescar, desde que façam cursos profissionalizantes, a fim de encontrar outras formas de obter renda. Uma condição importante, segundo o mexicano Levy, é que os governos federal e locais conversem, a fim de evitar a proliferação de bolsas. Adicionar novos programas que competem ou se sobrepõem aos já existentes “pode criar uma estrutura perversa que machuca o pobre”, escreveu Levy. “Os recursos adicionais disponíveis para o alívio da pobreza serão mais eficazes se forem dedicados a obras de infraestrutura, à melhor prestação de serviços ou ao reforço de programas produtivos”, afirma Levy. Diante desses alertas, deve-se perguntar: a próxima gestão do governo federal criará as bases para que um dia o Brasil supere sua dependência de bolsas? “Quanto mais elas são usadas, mais se torna difícil, politicamente, diminuí-las no futuro”, diz José Márcio Camargo, da PUC. No Bolsa Família, é possível detectar indícios de fragilidades. Seria injusto cobrar resultados definitivos do programa em apenas 13 anos, já que seus efeitos se fazem sentir de uma geração para outra. Mas há sinais do que precisa ser aperfeiçoado.
A família de Josete Teixeira, com outras três, foi do primeiro grupo a receber o Bolsa Escola, das mãos do então presidente Fernando Henrique Cardoso, em Capão Bonito, São Paulo, em 2001. Josete morreu em 2012. Em Capão Bonito, na casa que era dela, moram atualmente as duas filhas, um filho e quatro netos. Rosana, uma das filhas de Josete, de 37 anos, ainda recebe o Bolsa Família e voltou ao ensino médio. Sua irmã, Gabriele, de 18 anos, começou a estudar engenharia civil em fevereiro, no Instituto de Ensino Superior, a 66 quilômetros de sua cidade natal. A filha de Rosana, Fernanda, também tem 18 anos e faz um curso de manejo florestal. A educação distingue a geração atual da anterior, mas ainda não há efeito visível na renda. Há casos mais preocupantes. Rosa Braz da Silva, de 48 anos, também estava no primeiro grupo de beneficiários do Bolsa Escola. Treze anos depois, ela mora na mesma casa, emprestada pelo irmão, com o marido e três dos quatro filhos. Há três maiores de idade na casa. As únicas fontes fixas de renda são os R$ 152 do Bolsa Família e o seguro-desemprego do pedreiro Valdeci, marido de Rosa. Os dois filhos mais novos, de 7 e 16 anos, continuam na escola.A filha mais velha, Karolayne, de 18 anos terminou o ensino médio graças ao recebimento do Bolsa Família, mas não trabalha nem estuda. Ela reclama de falta de opções. “Aqui não tem o que fazer”, diz.
Se há programas meritórios que precisam de aperfeiçoamento, muitos outros nem deveriam existir. Proliferam ideias populistas e ruins. Lançada em 2011 pela prefeitura de Serra, Espírito Santo, uma certa Bolsa Viagra fez sucesso com o público-alvo. Bastava aos pacientes cadastrados retirar comprimidos contra a disfunção erétil em postos de saúde. Um ano depois, uma nova gestão percebeu que gastar R$ 44,5 milhões para fazer a felicidade de poucos era uma péssima política pública. Há falhas de outro tipo no Seguro Defeso, apelidado de Bolsa Pesca, do governo federal. Desde 2011, ele paga um salário mínimo aos pescadores impossibilitados de pescar no período de reprodução dos peixes. Mas não exige contrapartida. Nada incentiva o pescador a aprender a poupar para os meses de escassez, a mudar de ramo ou a encontrar atividades alternativas que complementem sua renda. As bolsas sem benefício para a coletividade tendem a se multiplicar, se o eleitor permitir. “Isso é um erro e um retrocesso. O passo seguinte é melhorar a qualidade do sistema educacional público, a partir da pré-escola. Isso não foi feito. Perdeu-se muito o foco”, diz Camargo.
Os programas de renda mínima precisam ter um papel apenas complementar, ao lado de outras ações que deveriam ser as verdadeiras prioridades. Um estudo da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal), de 2011, mostra que os programas de assistência só funcionam na presença de outras iniciativas que sirvam à população inteira. O Estado deveria agir para que toda a população tivesse acesso a pelo menos algum nível de saúde e educação. Deveria também ajudar a criar condições propícias para a geração de empregos e oferta de treinamento profissional. A renda do trabalho foi responsável por 58% da queda da desigualdade no Brasil entre 2001 e 2011, de acordo com um estudo do Ipea. “O Bolsa Família é um programa de superação da fome. Para sair da pobreza, a única saída é a geração de renda”, diz José Roberto Fonseca, diretor do Instituto Ecoengenho, que realiza projetos sociais em Alagoas. Como diz o próprio ministro Marcelo Neri, da Secretaria de Assuntos Estratégicos, se concorresse ao Oscar, o Bolsa Família receberia o prêmio de melhor ator coadjuvante.
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